Styringsproblemene i kommunale foretak overskygger de faglige fordelene i de fleste kommuner.

Skrevet av: Bjørn Brox

Et kommunalt foretak er en kommunal bedrift eid hundre prosent av kommunen. Foretaket har eget styre og eget regnskap. Det er en del av kommunen som juridisk person, men styres ikke av rådmannen. Styret utnevnes av kommunestyret og rapporterer direkte til kommunestyret.  Kommunale foretak var en oppfinnelse som kom inn i Kommuneloven for omtrent 20 år siden. Tanken var at mer forretningsmessig organisering ville passe i de delene av kommunen som konkurrerer med private selskaper.

Etter 20 års praksis kan det være på tide med en oppsummering av erfaringene med kommunale foretak. Hovedkonklusjonen er at kommunale foretak ikke har slått an. Ved utgangen av regnskapsåret 2016 var det 209 kommunale foretak, ifølge regnskapsdatabasen til SSB (konsernregnskapet i Kostra). Antallet foretak har sunket de siste årene. I en undersøkelse fra januar 2016 fant BDO 217 kommunale foretak, fordelt mellom 139 kommuner. I 2012 fant IRIS 224 kommunale foretak.

Det er flest foretak innenfor de mer forretningsmessige kommunale tjenestene, nemlig VAR, eiendom, kulturhus, havnevesen, kraftverk og parkering. Det er flest foretak i større kommuner.

Jeg tror hovedårsaken til at foretakene ikke har slått an, er at foretaket er mer innviklet å styre enn den ordinære kommunale driftsenheten. Det gjelder både regnskapsførselen, selskapets rolle og politikernes rolle.  Styringsproblemene overskygger de mulige faglige fordelene ved modellen.

Selskapets rolle: Kommunale foretak må ses på som utførere av kommunale oppgaver. De er ikke bestillere eller kommunale strateger. De leverer tjenester etter oppdrag fra kommunestyret. Dette har ikke alle kommunale foretak forstått. Noen kommunale foretak tror de har overtatt alle fullmakter innenfor sine tjenester fra kommunestyret. I noen kommuner har dette ført til konflikter mellom kommunestyret og styrene i foretakene. Konflikter mellom rådmannen og foretakene er også vanlig. Rådmannen synes det er vanskelig at han ikke har rett til å instruere selskapets styre eller administrasjon.  Problemet kan løses ved at kommunestyret tildeler rådmannen en tydelig funksjon som eiersekretariat. Rådmannen er jo rådgiver for kommunestyret etter kommuneloven. Det gjelder også i saker om fullmakter og oppgaver for kommunale foretak.

Politikernes rolle: Tanken med foretak er at de skal være mer profesjonelle enn ordinære kommunale tjeneste-enheter. Det forutsetter et profesjonelt styre i selskapet, i motsetning til det lekmanns-styret som den øvrige kommunale driften er underlagt. Dette har ikke alle kommuner tatt hensyn til. I mange foretak er styrene fylt opp av politikere. Dette fører ikke til mer profesjonell drift. Det fører dessuten til rolleblanding, siden de samme politikerne skal være bestillere av tjenester fra foretakene. Styremedlemmene vet ikke om de sitter i styret for å fremme eierens interesser eller i kommunestyret for å fremme selskapets interesser. Etter min mening er det viktig å få politikerfrie styrer i foretakene, dersom modellen skal fungere.  KS anbefalte i mange år å ta politikerne ut av foretakenes styrer, men har trukket dette tilbake. Det er synd.

Regnskapet: En kommune med kommunale foretak må føre to regnskap: ett for kommunen og ett for foretaket. Kommunen blir avhengig av konsernregnskapet for å kunne sammenligne seg med andre kommuner. Dette har få kommuner tatt konsekvensen av. Det er bare Oslo og Bergen som har definert en rolle som kommune-konsernregnskapssjef. Det er antakelig bare de to kommunene som lager kommunekonsernregnskap. De andre lar SSB lage det for seg. En undersøkelse fra BDO og Agenda Kaupang viste at de færreste kommuner kontrollerer kvaliteten på konsernregnskapet fra SSB.  Det er mange kommunale foretak som fører regnskap etter regnskapsloven. Da må de konvertere regnskapet til kommuneloven. Dette betyr at regnskapet som styringsdata taper seg i kommuner med kommunale foretak. Konsernregnskapet kommer for sent og har for mange feil.

Min konklusjon er at kommunale foretak er unødvendig innviklet. De fleste foretak driver ordinær kommunal tjenesteproduksjon. Kommunale oppgaver leveres enklest gjennom rådmannen. Jeg tror det er enklere å få tak i en flink rådmann enn å få foretak til å fungere. Konkurranseutsatte oppgaver bør legges til aksjeselskaper, ikke til foretak.

Unntaket: Det er mulig at kommunale foretak passer i kommuner med mer enn 500.000 innbyggere. Oslo kommune er kanskje den eneste kommunen som får til å drive foretak på en profesjonell måte. Oslo har fire kommunale eiendomsforetak. Disse foretakene er utførere styrt av fagfolk (styreleder). De leverer regnskap etter kommuneloven i slutten av januar.